Hasmik Egian y Mouin Rabbani, International Center for Dialogue Initiatives, 24 agosto 2023
Traducido del inglés por Sinfo Fernández
Hasmik Egian es escritor y colaborador del International Center for Dialogue Initiatives. Trabajó como jefe de gabinete del Enviado de la ONU para Siria de 2014 a 2016 y como director del Departamento de Asuntos de Seguridad de la ONU de 2016 a 2022.
Mouin Rabbani es investigador, analista y comentarista especializado en asuntos palestinos, el conflicto árabe-israelí y el Oriente Medio contemporáneo. Anteriormente fue Oficial Principal de Asuntos Políticos en la Oficina del Enviado Especial de la ONU para Siria, jefe de Oriente Medio en Crisis Management Initiative/Martti Ahtisaari Peace Foundation, y Analista Principal de Oriente Medio y Asesor Especial sobre Israel-Palestina en el International Crisis Group. Rabbani es coeditor de Jadaliyya y editor colaborador de Middle East Report. En Jadaliyya edita la sección Quick Thoughts y presenta el podcast Connections.
El conflicto sirio parecía estar fuera de control en 2014. Al haber alcanzado nuevos niveles de horror y sufrimiento que infligían muerte, desplazamiento y destrucción a escala masiva dentro de Siria, también se había convertido en una guerra regional por poderes en toda regla. La proclamación del Estado Islámico de un califato que abarcaba un extenso territorio, tanto en Siria como en Iraq, suponía ahora además una amenaza para la seguridad y la estabilidad de toda la región y mucho más allá.
En julio, el secretario general adjunto de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas, Jeffrey Feltman, organizó una sesión de intercambio de ideas en la sede de la ONU en Nueva York. Había invitado a académicos, diplomáticos y especialistas de Oriente Medio y otras regiones para debatir los esfuerzos de la ONU en Siria tras la dimisión de su enviado, Lakhdar Brahimi, en mayo.
En respuesta a las preguntas sobre la identidad del sucesor de Brahimi, Feltman señaló que la cuestión más importante era qué papel podía desempeñar la ONU en Siria. Uno de los participantes llegó a la conclusión de que, en las actuales circunstancias, el organismo mundial sólo podía jugar «a pequeña escala», centrándose en gran medida en las labores de ayuda humanitaria. Tal valoración no fue cuestionada por otros asistentes. Varios días después, el secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon, nombró a Staffan de Mistura su nuevo Enviado Especial para Siria.
Más de una década después de que la ONU realizara su último esfuerzo sustantivo para mediar en la resolución del conflicto sirio, el organismo mundial sigue marginado y, en el mejor de los casos, cooptado en las iniciativas de otros. Por lo tanto, hace tiempo que es necesaria una reevaluación fundamental de su papel en la mediación del conflicto sirio. Si bien es cierto que las opciones del secretario general se ven limitadas por la necesidad de contar con la aprobación de los miembros del Consejo de Seguridad, en particular de los cinco permanentes (los 5P), para la elección del enviado, la ONU no está utilizando las facultades que sí posee: formular objetivos claramente definidos y alcanzables; nombrar a enviados realmente aptos para la función, en lugar de otros que sólo representan el mínimo común denominador entre los principales miembros del Consejo porque no desafiarán agendas conflictivas; y destituir a los enviados o poner fin a la misión de aquellos que se centran en procesos abiertos en lugar de en resultados. Esto también generaría la presión necesaria sobre el Consejo de Seguridad para que preste un mayor apoyo a los esfuerzos de mediación de la ONU.
Annan dimite tras el fracaso de la iniciativa diplomática
La participación de la ONU en los esfuerzos por resolver el conflicto sirio comenzó en 2012, cuando, junto con la Liga de Estados Árabes (LEA), nombró al ex secretario general de la ONU Kofi Annan como Enviado Especial Conjunto para Siria. Annan negoció rápidamente un alto el fuego, trató de reforzarlo con el despliegue de una misión de observación, la Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en Siria (UNSMIS, por sus siglas en inglés), y después convocó en Ginebra un «Grupo de Acción para Siria» que incluía a los ministros de Asuntos Exteriores de los 5P y de varios Estados de la región, así como a altos representantes de la Unión Europea (UE) y de la Liga Árabe. En él se elaboró un plan de paz de seis puntos conocido como el Comunicado de Ginebra. En medio de un rápido colapso del alto el fuego y la suspensión de las actividades de la UNSMIS, el Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU) no aprobó el Comunicado debido a una disputa entre Estados Unidos y Rusia sobre el «órgano de gobierno transitorio» del plan y, en concreto, sobre el papel del presidente sirio, Bashar Al-Assad, dentro del mismo. Frustrado por la falta de apoyo internacional a sus esfuerzos, Annan dimitió en señal de protesta tras menos de seis meses en el cargo.
Brahimi convoca negociaciones dirigidas por la ONU
Su sucesor, el alto funcionario de la ONU y veterano diplomático argelino Lakhdar Brahimi, adoptó un enfoque diferente. Fortalecido por un aparente consenso en el seno del Consejo de Seguridad, que en septiembre de 2013 adoptó la Resolución 2118, que respaldaba el Comunicado de Ginebra y su llamamiento a un proceso político dirigido por los sirios, dio prioridad a las negociaciones intrasirias. A finales de 2013, Brahimi logró convocar las primeras negociaciones dirigidas por la ONU entre el Gobierno sirio y la oposición en Montreux y Ginebra. A pesar de este logro, sus esfuerzos naufragaron debido a la intransigencia de las partes sirias y sus aliados extranjeros y, en mayo de 2014, dio por concluida su labor. Los esfuerzos de Brahimi representarían también el último intento serio de la ONU de mediar en una resolución global de la crisis siria.
Artimañas fallidas y juegos diplomáticos de poca monta
Los sucesores de Brahimi, De Mistura y, desde 2018, Geir Pedersen, han jugado «a base de mínimos» hasta el exceso. Mientras Siria ardía, De Mistura desperdició más de cuatro años, todo el período de su mandato, promoviendo una serie de artimañas fallidas. Entre ellos, una «congelación» temporal de las hostilidades en un barrio de una ciudad que ni se materializó ni tuvo impacto alguno en la temperatura del conflicto; una «prueba de resistencia» a mediados de 2015 consistente en «216 consultas» que ni logró su proclamado objetivo de reducir la brecha entre las partes sirias ni produjo nuevas ideas sobre cómo resolver el conflicto; y debates sobre «cuatro cestas» de cuestiones que -a pesar de las protestas de De Mistura sobre «una agenda clara» para aplicar las directivas del CSNU- eran demasiado permeables como para producir negociaciones significativas sobre cualquier aspecto de la crisis. En lugar de liderar los esfuerzos internacionales, De Mistura se redujo a regatear la legitimidad de la ONU a cambio de un asiento en la mesa de iniciativas como el Grupo Internacional de Apoyo a Siria formado por Washington y Moscú, y las conferencias de Diálogo Nacional Sirio patrocinadas por Rusia en Sochi y Astana.
Por su parte, Pedersen ha dedicado los últimos cinco años a un esfuerzo inútil por elaborar una nueva constitución siria, o más exactamente a persuadir a las partes sirias de que asistan a reuniones para acordar una agenda de negociaciones sobre asuntos constitucionales. Para ser justos con Pedersen, la Resolución 2254 del CSNU de 2015 había encargado a la ONU que trabajara con los sirios para establecer, en un plazo de seis meses, «un calendario y un proceso para redactar una nueva constitución». Al menos puede atribuirse el mérito de haber puesto en marcha en un año un proceso que De Mistura no logró poner en marcha durante sus tres últimos años en el cargo.
Por encima y por debajo de Pedersen, la combinación de inercia, mediocridad y falta de coraje inhibe el pensamiento fresco y la formulación de nuevas ideas que podrían dar a su misión un propósito renovado. El enfoque «paso a paso» presentado en 2022, por ejemplo, consistente en ofrecer al gobierno sirio incentivos occidentales que no existen, a cambio de concesiones humanitarias por parte de Damasco que no se materializarán, nació previsiblemente muerto.
Un Consejo de Seguridad polarizado dificulta la resolución de la crisis
El Consejo de Seguridad de la ONU ha demostrado ser igualmente ineficaz. Dividido y polarizado, sus miembros, y los 5P en particular, ya no son capaces de llegar a un consenso sobre una resolución de la crisis siria que promueva la paz y la seguridad internacionales. El Consejo se ha convertido, más bien, en un foro para la grandilocuencia farisaica y la recriminación mutua sobre la destrucción de Siria y la agonía de su pueblo.
En este sentido, cabe destacar que la Oficina del Enviado Especial de la ONU para Siria no fue creada por el Consejo de Seguridad y que, desde el mandato de Brahimi, ya no es una empresa conjunta de la ONU y la Liga de los Estados Árabes. Esto confiere al secretario general de la ONU la máxima autoridad sobre la Oficina. También le exige a él y a su Departamento de Asuntos Políticos y de Consolidación de la Paz (DPPA, por sus siglas en inglés), que supervisa directamente las operaciones de la Oficina, que la orienten y dirijan adecuadamente. Sin embargo, hay muy pocas pruebas de que esto esté sucediendo.
Ha pasado casi una década desde que Brahimi dimitió y Feltman reunió a un grupo de profesionales serios en la sede de la ONU para discutir y debatir el papel de la ONU en Siria. Casi diez años después, Siria, Oriente Medio y, de hecho, el mundo se encuentran en una situación muy diferente. Es evidente que hace tiempo que debería haberse realizado un balance similar. Nadie sabe por qué el sucesor de Feltman no ha organizado una reunión de este tipo para plantear y debatir las difíciles cuestiones, especialmente a la luz de estas transformaciones.
Liderazgo complaciente de la ONU y falta de valor respecto a Siria
Un debate serio sobre el papel de la ONU en Siria podría, por ejemplo, llegar a la conclusión de que eliminar el cargo de enviado de la ONU para Siria eliminaría la ilusión de un compromiso de alto nivel de la ONU con la crisis siria y, al hacerlo, generaría una presión muy necesaria sobre el Consejo de Seguridad para que se tomara más en serio sus responsabilidades hacia Siria y su pueblo. El secretario general podría informar a sus miembros de que no ve ningún papel constructivo para la Secretaría de la ONU en el contexto de un Consejo dividido que no quiere ni puede potenciar el trabajo de su enviado para Siria, y sólo considerará nombrar uno si recibe pruebas significativas de apoyo de un Consejo unido. Otra posibilidad es que se aconseje a la Secretaría de la ONU que explore un papel diferente y más eficaz para un enviado perjudicado por las disputas regionales e internacionales sobre el futuro de Siria. Menos especulativa es la certeza de que un liderazgo complaciente, carente de coraje e iniciativa en igual medida, no ofrece respuesta alguna a cuestiones tan candentes.
Foto de portada: Barriada destruida en Raqqa, 2017 (Mahmud Bali ).
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